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原因是什么呢？因为各国都有各国的宪法，各国情况不太一样、价值观念也不太一样。

这里的问题是，既然名实不符，那为何我国传统宪法学理论却无视我国宪法分别设置立法与行政机关的事实，而长期认为议行合一是我国宪法上的权力配置原则呢？[7]本文认为，这并不是我国传统宪法学理论犯了一个低级错误，而恰恰在于议行合一的确彰显了巴黎公社以及社会主义国家宪法在权力配置上的某种特质：那就是它对人民代表机关之最高权威的强调和对分权原则的否定。列宁在1917年10月的《布尔什维克能保持国家政权吗？》一文中阐述了将苏维埃作为国家权力机关的六个理由，其中之一就是它能够把议会制的长处和直接民主制的长处结合起来，就是说，把立法的职能和执法的职能在选出的人民代表身上结合起来。

（二）议行合一在我国国家权力配置上的最初体现 就我国而言，1949年9月27日由中国人民政治协商会议通过的《中央人民政府组织法》设立了中央人民政府，它由中央人民政府委员会、政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署等机关构成。[61] 1891年恩格斯在为《法兰西内战》单行本撰写的导言中这样总结了巴黎公社的原则：公社一开始想必就认识到，工人阶级一旦取得统治权，就不能继续运用旧的国家机器进行管理。参见注⑮，董必武文，第413页。[85] 鉴于宪法第3条上民主集中制概念的笼统，张翔教授试图以功能适当原理对其进行充实和具体化，提出八二宪法对国家权力的划分和配置都有功能适当性的考虑，也即宪法要将国家权力分配给功能最适的机关(最有可能做出正确决定的机关)，并基于职权适当行使的需要而调整其组织结构。1972年出版的《马克思恩格斯选集》将这句译为：代表必须严格遵守选民的mandat impératif（确切训令），并且随时可以撤换。

《马克思恩格斯选集》（第3卷），人民出版社1972年版，第376页。关于此种权力配置模式的特点，董必武在政治协商会议上的报告中说，我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府。[34] 我国宪法虽然划分了不同的国家机关，存在着权力之间的分工。

[65] 代议机关相对于行政部门的优越地位，人民对代议机关成员的罢免，这些都显示出议行合一原则背后蕴含的人民主权原理：公社代表人民统一行使主权，而主权不容分割，人民则保有对公社的监督权。[87] 参见苏永钦：《合宪性控制的理论与实际》，月旦出版社股份有限公司1994年版，第121页。[46]不过好景不长，随着资本主义向垄断阶段的发展，国家权力开始向行政部门集中，行政国家开始出现。[57]在这种制度下，代表和选民之间除了几年一次的选举外，没有任何制度上的联系，更不受选民意志的拘束。

[70]我国传统宪法学说将其称为议行合一，并不是要否认国家权力之间的适当分工，而只是想凸显这种权力配置模式下代议机关的优越地位以及行政之相对于立法的从属性。[53]正如列宁所总结的那样，请看一看任何一个议会制的国家，从美国到瑞士，从法国到英国和挪威等等，那里真正的‘国家工作是在幕后做的，是由各部、官厅和司令部进行的。

议会专门为了愚弄‘老百姓而从事空谈。彭真的确提到了国家机构的合理分工，但他只是说要明确划分行政权、审判权、检察权和武装力量的领导权，而在这些要划分的权力间唯独没有提到由全国人大所行使的立法权。如果说1949年《中央人民政府组织法》实行的是议行合一的原则，就不能说八二宪法明确否定了议行合一。他们的共同目的，都是为了在理论上描述我国宪法下的权力分配模式，并展现这个模式的特色。

不过，修宪者同时拒绝了国家主席对立法机关的有限否决权，这是对分权原则的否定。[89] 同注③，张翔文，第294页。在这两种经典的分权模式下，立法与行政均处于势均力敌的制衡状态，没有一方能绝对超越另外一方。[18] 中央人民政府委员会辖政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检察署。

[15] 我们的制度是议行合一的，董必武的这句话耐人寻味。[18]从这个角度来说，董必武用议行合一来概述我国政权体制的特点，强调的是权力机关的最高地位，他没有也不会去反对国家权力之间的适当分工。

[82] 耶林在论及法学建构时曾说，立法者自己的建构对法学的建构没有约束力。在这种政治格局之下，名义上是内阁服从议会的意见，事实上是议会听受内阁的指导。

用议行合一这个概念来描述这种权力配置模式，并无不可。因此洛克的分权理论就其实质而言只是权力的分离，不是权力的制衡。从理论上说，董必武所说一切权力集中于人民代表大会的政府中的政府，并非特指作为行政机关的政府（government），实际上指的是政体（form of government）。这可能是议行合一这个概念第一次进入正式的中央立法文件，[16]但它正好给了人们以必要的语境，来正确理解这个语词的含义。国务院对全国人大和全国人大常委（原文如此），没有制衡的作用。我国国家权力配置采取何种原则？自上个世纪五十年代以来，我国宪法学理论曾长期认为我国采取议行合一原则，[1]但这个理论自八十年代末起逐渐受到质疑和批评。

[17] 有人可能会有这样的疑问，也即董必武我们的制度是议行合一的，是一切权力集中于人民代表大会的政府这句话讲的是未来要设立的人民代表大会，而非现时既有的中央人民政府委员会，因此他所说的议行合一并非特指这里的中央人民政府委员会。[59]取代的方法就是设立罢免制度。

[40]议行合一正是描述这种权力配置模式的一个学理概念。刘少奇在《关于中华人民共和国宪法草案的报告》中指出：我国的全国人民代表大会完全统一地行使最高的国家权力。

[93] 1982年4月19-20日在讨论全国人大与国务院的关系时，杨秀峰说：这问题有根据，就是内阁制。就这样，行政不仅不再制约立法，而且代议机关重新回到了洛克理论下的优越地位。

三、议行合一与分权原则 如上所述，议行合一并不反对国家权力之间的适当分工。吴家麟主编：《宪法学》（修订本），群众出版社1992年版，第116页。其次，功能适当是国家权力划分的基本原理，此诚然不错，但它却仍不足以区分各个国家在权力配置上的特点。[37] 许崇德：《学而言宪》，法律出版社2000年版，第6页。

张翔：国家权力配置的功能适当原则——以德国法为中心，《比较法研究》2018年第3期，第143页。我们愈能充分避免这类的概括，那我们就也愈能明白我们所要应付的材料的性质。

[德]霍恩：《法律科学与法哲学导论》，罗莉译，法律出版社2005年版，第106-107页。这想必不是由于疏忽所致，因为彭真在1982年4月23日向全国人大常委会做关于宪法修改草案的说明时，虽也曾提到国家权力各有分工，但亦没有提到要在全国人大和其他机关之间进行分工。

[49] Sidney Low, The Governance of England, 1904, p 56,转引自注27，萨孟武书，第184页。[28]议行合一的批评者在很多时候混淆了分权与分工的区分，认为国家机关之间的分工和分权实际上是一回事，分工必然表现为分权。

在欧洲，随着资产阶级革命的胜利，议会制度也迎来了自己的黄金时代。[90]而在总统制下若允许议员兼任政府成员，这才是不适当的。公社同时设立了10个委员会负责执行，每个委员会由5-8名公社委员组成。我国1953年《选举法》即规定了对代表的撤换制度，五四宪法第38条、八二宪法第77条规定了对全国人大代表的撤换和罢免制度。

在实行首长制的机关，往往也设有某些会议的形式，首长在作出决定时，要考虑多数人的意见。其他国家机关都由中央人民政府委员会组织设立，都下辖于中央人民政府委员会。

1981年4月秘书处拟定的宪法讨论稿规定了国家主席对法律草案的退回权，以及人大常委会对主席退回权的复议措施。这种批评，更像是先给议行合一贴上了错误的标签，然后又对这个错误的标签进行了批判，虽然批判的火力甚猛，但都打错了方向。

而且选民可以随时终止和撤销委托关系，随时罢免选出的代表。这在理论上被称作代表式的委托说。